Introducción

Los componentes de esta línea comprenden los campos temáticos de gobernabilidad, fortalecimiento municipal, justicia, modernización de la Administración pública, fortalecimiento de los partidos políticos y formación de altos funcionarios en materia de integración.

La gobernabilidad es una cualidad, un atributo de un sistema sociopolítico. Una comunidad es gobernable cuando tiene mecanismos, reglas e “instituciones” aptas para resolver sus conflictos y tomar decisiones públicas efectivas.

Invertir en gobernabilidad tiene efectos más sólidos, duraderos y eficaces que otro tipo de apoyo e inversión aparentemente más tangibles pero menos duraderos. Sin embargo, también es cierto que el fortalecimiento institucional para la gobernabilidad resulta difícil, lento y escasamente visible.

En el ámbito del desarrollo municipal la evolución histórica del Estado en todos los países de la región ha mostrado un creciente desequilibrio en el desarrollo institucional que favorece al gobierno nacional y a las instituciones centrales en detrimento de las entidades municipales. Es por ello que los recursos públicos se concentran y se reparten desde y por parte de los representantes de las instituciones centrales.

A la falta de presupuestos se suma la ausencia o poca claridad en la definición del marco competencial de los gobiernos locales de la región, cuáles son competencias exclusivas y cuáles compartidas.

En la medida en que los gobiernos municipales puedan contar con presupuestos considerables, su labor como promotores del desarrollo local será más adecuada, independiente y sostenible.

Modernizar la administración municipal e implementación del sistema de carrera administrativa municipal es otro de los retos. Sin recursos humanos y tecnológicos adecuados no es posible que los municipios se den su propia organización de acuerdo a sus reglamentos internos establecidos y dirijan su gestión atendiendo a los  intereses prioritarios de la comunidad.

Tal vez la imagen más visible de la necesidad de descentralización en los países de la región sea las enormes diferencias existentes entre las áreas metropolitanas y los municipios más alejados, lo que significa un claro desequilibrio territorial. La política territorial  puede convertir a los municipios en factor fundamental para superar las desigualdades. Es un instrumento de política de justicia y equidad.

Las políticas de descentralización y fortalecimiento municipal en la región centroamericana y el caribe deberían de crear las condiciones que permitan un dimensionamiento del gobierno local en tres aspectos: lo político, la organización administrativa para la gestión de los servicios públicos y las finanzas locales. Lo anterior, con el fin de que el gobierno local asuma un papel más protagónico en el desarrollo de su territorio y pueda aportar en la mejora de la calidad de vida de sus habitantes.

Actualmente, se constata que en todos los países de la región centroamericana, incluida la República Dominicana, se están llevando a cabo, con diversos grados de intensidad, acciones que impulsan las transformaciones requeridas para trasladar competencias y recursos de los gobiernos centrales a los gobiernos locales. En ese sentido se está haciendo un considerable esfuerzo para definir estrategias de desarrollo local y regional como un camino efectivo para promover la democratización, el crecimiento económico y el desarrollo humano. Esta situación exige el empleo de estrategias e instrumentos apropiados, el diseño de proyectos y programas que respondan a las condiciones y a los propósitos perseguidos con el desarrollo de estos procesos y la formación y capacitación de recursos humanos con las capacidades técnicas, profesionales y políticas requeridas para dirigir y apoyar tales iniciativas y procesos.

Contar con recursos profesionales y técnicos en capacidad de cumplir con esas funciones y de llevar a cabo las políticas, los programas, proyectos y actividades dirigidos a fortalecer los procesos de descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos locales en el ejercicio de sus competencias, así como a reforzar las capacidades de gestión local e impulsar el desarrollo local y regional resulta de primordial importancia. En ese sentido se hace evidente la necesidad de profundizar y ampliar los programas de formación y capacitación del personal municipal, de los gestores de programas de formación y capacitación del funcionario municipal y de los gestores de programas e iniciativas de gestión pública local.

Asimismo, la actualización de los líderes y los tomadores de decisiones en el ámbito local, de manera que respondan a las nuevas exigencias y responsabilidades enfrentadas por los gobiernos locales, resulta de mayor relevancia en las condiciones reinantes en el desarrollo municipal y en el entorno económico, social y político de la región.

Los problemas comunes enfrentados por los gobiernos locales de la región así como la relevancia de propiciar el intercambio de experiencias y el establecimiento de canales permanentes de comunicación entre los dirigentes locales, líderes comunales, el personal profesional (técnico y administrativo) vinculados a los procesos de descentralización y desarrollo local, acentúan la importancia del carácter regional de esta línea de actuación, tanto desde el punto de vista de los contenidos, como de los participantes.

La cooperación española particularmente ha apoyado los procesos de formación y capacitación que han tendido a consolidar el asociacionismo y la cooperación intermunicipal para asegurar un mejor funcionamiento de los gobiernos y administraciones municipales y crear al mismo tiempo las condiciones y los instrumentos que permitan una vertebración ordenada del territorio, de los procesos de desarrollo y, complementariamente, facilitar la instrumentación de las propuestas de descentralización del Estado. Tales tareas se han desarrollado en estrecha relación con las asociaciones nacionales de municipios. 

Dentro del mismo ámbito de gobernabilidad la AECI, a través de una iniciativa de la Subdirección General de Cooperación con México, América Central y el Caribe, puso en marcha el Programa denominado “El Foro: los Retos de la Gobernabilidad en Centroamérica”, en colaboración con algunas universidades españolas, a fin de promover un debate a través del cual los centroamericanos intercambien opiniones sobre algunos de los desafíos planteados en materia de reforma institucional, con el fin de nutrir estos procesos de ideas y planteamientos para llevarlos a cabo.

Este Foro ha tenido hasta el momento tres ediciones: “La justicia vista por los jueces: diagnóstico de los sistemas judiciales centroamericanos”, “Procesos electorales y participación política en Centroamérica” y “La reforma de la Administración pública en Centroamérica”.

Promovido por la AECI en colaboración con las universidades españolas, el foro pretende ser un encuentro anual en el que todo el protagonismo corresponda a los propios centroamericanos para que debatan sobre sus problemas. Las universidades españolas, que han sintetizado el proceso de transición democrática de España, harán la propuesta concreta para cada debate anual sobre la base de trabajos realizados por ellas respecto a los problemas más sensibles de la gobernabilidad en Centroamérica.

La justicia es otro de los ámbitos temáticos presentes en esta línea a través de la Escuela Judicial “Juan Carlos I”. El germen de esta Escuela Jurídica fue la Escuela de Verano del Organismo Judicial de Guatemala, que tiene su origen en una Carta de Entendimiento que suscribieron el día 29 de julio de 1996, en la ciudad de Guatemala, el Presidente del Organismo Judicial y de la Corte Suprema de Justicia de Guatemala y el Secretario General de la Agencia Española de Cooperación Internacional.

En virtud de dicho acuerdo, desde el año 1997, el Organismo Judicial y la Corte Suprema de Justicia de Guatemala, el Consejo General del Poder Judicial del Reino de España y la Agencia Española de Cooperación Internacional han venido desarrollando, ininterrumpidamente y con periodicidad anual, en los meses de julio y agosto, la Escuela de Verano del Poder Judicial de Guatemala “Juan Carlos I”. Después de ocho ediciones, se ha propuesto un cambio en el planteamiento conceptual de la escuela, pasando de tener un ámbito bilateral limitado a Guatemala a un ámbito regional. Con el nuevo formato regional, se ha planteado una modificación de la Escuela en dos grandes áreas:

• Una primera de formación jurídica, en general, y judicial, en particular, dirigida a la actualización y el reforzamiento de los conocimientos, habilidades y actitudes de jueces y magistrados en el ejercicio de su función estrictamente jurisdiccional, así como a proveerles de los conocimientos y perspectiva necesaria para asumir una función relevante en la aproximación de sus respectivos sistemas jurídicos y judiciales y convertirse en factor promotor o facilitador de la integración regional en el sector justicia.

• Una segunda de fortalecimiento institucional, destinada a mejorar la capacidad de los cuadros técnicos que sirven en los órganos y dependencias con competencias en el gobierno, la administración, la gestión y el control (interno y externo) del Poder Judicial, en particular, y de toda la Administración de Justicia concebida en sentido amplio. Siempre centrada en los problemas específicos de los países centroamericanos y caribeños implicados en el proyecto de la Escuela, esta segunda área está concebida -bajo un formato que debe ser participativo y de retroalimentación-, como un espacio para la reflexión conjunta, la realización de diagnósticos de nivel técnico, la puesta en común de retos y problemas, el intercambio de experiencias y de información, dentro de un marco más amplio que persigue la capacitación de los recursos humanos y cuadros técnicos.

La necesidad de tal cambio respondió a la convicción, compartida por las instituciones involucradas, de que la Escuela, en su formato bilateral, había cumplido con la doble misión de promover la capacitación profesional de los operadores jurídicos guatemaltecos -en número que supera los dos mil-, tanto magistrados y jueces, como fiscales y defensores públicos, hasta convertirse en el principal y mayor evento formativo en Guatemala y de instalar -a lo largo de la experiencia acumulada de sus ocho ediciones precedentes- la capacidad formativa en las unidades de capacitación del Organismo Judicial, el Ministerio Público y la Defensa Pública de Guatemala.

El objetivo general de la Escuela será el de contribuir a la consolidación de los procesos democráticos y al fortalecimiento del Estado de Derecho y de la gobernabilidad en los países de habla española de la región centroamericana y caribeña, desde una perspectiva que trascienda el enfoque nacional y fomente mecanismos y sinergias de integración regional en el sector Justicia.

Del anterior enunciado puede entresacarse claramente los cuatro aspectos focales del proyecto, todos ellos referidos a los países de habla española de las regiones centroamericana y caribeña:

• La consolidación de los procesos democráticos emprendidos en la región;

• El fortalecimiento del Estado de Derecho;

• La promoción de la gobernabilidad democrática;

• El fomento de mecanismos y sinergias de integración regional en el sector Justicia.

Otro ámbito de actuación de esta línea de gobernabilidad es el del fortalecimiento de los partidos políticos. El apoyo a los partidos políticos en el ámbito regional de Centroamérica surgió como una iniciativa de diversas agencias bilaterales y organismos multilaterales de desarrollo que actúan en el terreno. El proyecto sobre la “Situación y perspectiva de los partidos políticos en Centroamérica, Panamá y República Dominicana”,  que hoy se encuentra en ejecución en una segunda fase, fue iniciativa de diversos actores como el BID, la OEA e IDEA Internacional, con el apoyo financiero de NORAD, DFID y ASDI. Posteriormente, se incorporaron la AECI, el PNUD y la Cooperación Finlandesa

El sistema de partidos atraviesa por un proceso de cambio. La evolución de los sistemas de partidos de la región no muestra una tendencia única, pero la característica común es que los sistemas de partidos están cambiando en un marco de baja credibilidad y de confianza decreciente de la ciudadanía.

Casi todos los partidos más grandes (los votados por más del 40% del electorado) participaron de un modo u otro en la construcción de sus respectivas democracias; nacieron antes que ellas. Usualmente se identifican caudillos fuertes vinculados a su fundación. Son partidos “directos” (sin dependencias o vínculos importantes con otras organizaciones no políticas). Tienden a ser partidos pragmáticos, poco diferenciados ideológicamente, que apelan a electorados amplios. Los partidos más pequeños, en cambio, nacieron mayoritariamente después de la llegada de la democracia y están mucho más vinculados a organizaciones sociales, religiosas o étnico-culturales. En estos aspectos, aunque no necesariamente son partidos “derivados” (por oposición a “directos”), son muy distintos a los partidos más grandes. Los partidos pequeños parecen haber crecido allí donde los mayores dejaban más espacios libres, y sus perfiles resultaron diferentes.

En cuanto a la organización y funcionamiento de los partidos, en general los estatutos partidarios prestan mucha atención a la participación de las bases, pero las prácticas reales no parecen ajustarse a los textos. Se admite que las cúpulas partidarias ejercen considerable influencia (en la designación de candidatos, por ejemplo) independientemente de los procedimientos estatutarios. Los partidos no suelen tener ni siquiera información confiable sobre el número de sus afiliados. Tampoco cuentan con políticas de recaudación entre sus adherentes (sí aportan, en muchos casos, los cuadros dirigentes electos).

Las elites políticas de la región no están satisfechas con el desempeño de los partidos; no lo están ni los políticos de los partidos de gobierno, ni los de la oposición, ni los observadores. Para los liderazgos nacionales el desempeño de los partidos es asimismo insatisfactorio, en parte por las circunstancias ajenas que los partidos no pueden cambiar en el corto plazo (como la falta de recursos humanos capacitados, por ejemplo), pero también por factores que los partidos sí deberían ser capaces de controlar. Como problemas principales se pueden citar el clientelismo político, la falta de renovación de liderazgos y la corrupción política. La financiación de los partidos es otro aspecto que genera no pocos problemas.

La democracia es hoy el ideal y la meta para la mayoría de los centroamericanos, pero éstos están cada vez más insatisfechos con su funcionamiento real. Aunque defienden a la democracia como ideal, la mayoría estaría dispuesta a apoyar a un régimen no democrático que fuera capaz de resolver los problemas económicos. Simpatizan cada vez menos con sus partidos políticos, que son, en toda la región, las menos confiables de las grandes instituciones nacionales. Esta escasa confianza ha aumentado sistemáticamente durante la última década y se registra en todos los estratos sociales y se enfatiza entre los grupos tradicionalmente excluidos (mujeres, indígenas). Esta pérdida de confianza extendida se refleja naturalmente en una disminución de la adhesión a los partidos.

El objetivo principal en este campo es por tanto el de contribuir a que “los partidos políticos respondan con mayor eficacia a la promoción del buen gobierno, el desarrollo sostenible con equidad y contribuyan a la profundización de la democracia y al combate de la pobreza”. De este modo será posible generar conocimientos y proporcionar información para una mejor comprensión de los problemas y desafíos que enfrentan los partidos políticos en la región. También será posible generar un espacio de encuentro, reflexión, discusión y debate sobre los problemas y desafíos clave que enfrentan los partidos políticos, haciendo énfasis en la pluralidad y la regionalidad y promoviendo actuaciones de acuerdo con criterios de justicia social, eficacia y calidad.

Por último, se ha puesto en marcha una línea de trabajo en apoyo a la modernización de las administraciones públicas, con énfasis en el aspecto de profesionalización de los recursos humanos, de mejora de procedimientos administración y de combate a la corrupción, a partir de la demanda expresa que realizaron todos los responsables de administración pública de estos países, reunidos en México en noviembre de 2005. Hasta el momento se ha realizado un diagnóstico que ha realizado la Universidad Rey Juan Carlos, que fue validado por los responsables de Administración Pública de la región. Está en fase de elaboración el Plan de Acción para los próximos tres años. Está prevista la participación de la Secretaría de Función Pública de México, como un mecanismo de cooperación triangular España-México-Centroamérica.